Y a-t-il des résistances françaises à l’empowerment et comment les lever ?
Thomas Kirszbaum, Vaulx-en-Velin 16 mars 2012

Il y a une exception française de la politique de la ville qui n’a pas pris le chemin du développement communautaire, devenu pourtant une source d’inspiration majeure pour la politique de la ville de différents pays européens et évidemment d’Amérique du nord. Il semble préférable de parler de développement communautaire (community development) plutôt que du community organizing qui n’est que l’une des étapes ou l’un des volets de la construction d’une capacité d’action collective des quartiers. Compris comme une technique de mobilité des habitants et de détection de leadership, le community organizing n’est d’ailleurs pas l’activité dominante des Community development corporations qui sont l’équivalent américain de nos équipes DSU.
Le moment de la bifurcation française peut être daté de la fin des années 1980 et du début des années 1990. C’est le moment où coïncident plusieurs phénomènes. D’abord l’implosion de ce qu’on avait appelé le «   mouvement beur   », sur fond d’exacerbation et de crispation des débats sur l’immigration, et d’activation d’un modèle mythique de l’intégration dite républicaine. Pour ce qui est de la politique de la ville, cette période ouvre aussi une ère d’institutionnalisation, autour d’un ensemble de normes, financements, procédures et d’un corps professionnels stables. Ce cadre institutionnel a été défini par l’État, mais il a en réalité abouti à conférer l’essentiel de la légitimité politique aux maires et de la légitimité technique aux professionnels municipaux. C’est ce qu’on a appelé la municipalisation de la politique de la ville.

Ce sont là quelques-uns des ingrédients qui ont conduit à singulariser l’expérience française. Quelles sont alors les stratégies à mettre en œuvre pour modifier la trajectoire de la politique de la ville afin de la dé-singulariser au regard des expériences étrangères   ? 
Avant d’évoquer les leviers possibles pour une telle réorientation, il faut s’accorder sur la nature des freins ou des obstacles aux changement. On peut distinguer trois freins principaux qui ont tendance à se renforcer mutuellement et donc à faire système. Ce qui doit nous rendre moyennement optimiste quant à une possible refondation de la politique de la ville qui verrait cette politique passer d’un système à un autre, à court ou moyen terme. L’émergence actuelle d’initiatives inspirées du community organizing, dont témoignent les ateliers, ne doit pas occulter le fait que tout cela ne fait pas système. Il faut donc analyser lucidement les contraintes si l’on veut sortir de l’ère du bricolage. Les trois types de contraintes identifiables correspondent à ce que dans l’analyse des politiques publiques on appelle les «   trois I   »   : «   institutions   », «   idées   » et «   intérêts   ».
Dans l’ordre institutionnel, les principaux facteurs d’inhibition du développement communautaire ont déjà été mentionnés   : la consolidation d’instruments et de dispositifs d’action qui accordent un monopole de la légitimité démocratique aux élus et de la légitimité technique à des professionnels eux-mêmes placés sous l’autorité des élus.  Le corollaire de cette organisation institutionnelle est le confinement des associations dans une fonction de relais de proximité des institutions. S’ajoute, dans la période récente, la réforme néo-managériale des organisations publiques (New Public Management) qui ne fait qu’accentuer cette fonction instrumentale d’«   opérateurs   » soumis à des injonctions de performance pour réaliser les objectifs fixés de manière unilatérale par les financeurs institutionnels. Cela au détriment de la fonction de représentation et d’organisation des associations qui ne sont plus envisagées qu’en tant que prestataires de services individualisés. Au passage, le même type d’évolution se rencontre dans le contexte du développement communautaire américain, qui place les organisations en tension entre des objectifs de mobilisation des habitants et de production de projets soumis à la logique de performance. 
Le second frein se situe dans le registre des idées. Outre les obstacles généraux liés au primat de la démocratie représentative dans le système politique français, s’ajoutent dans les quartiers les effets de l’idéologie républicaine de l’intégration. On peut légitimement analyser la politique de la ville comme une politique de gestion de la présence «   immigrée   » dans l’espace urbain. Mais parmi les différentes modalités de l’intégration urbaine des minorités, la politique de la ville tend à n’en privilégier aujourd'hui qu’une seule, celle de l’assimilation. Cette conception de l’intégration se polarise sur les caractéristiques de populations à intégrer, dont il s’agit d’effacer les spécificités en vue de résorber leur distance à la société. Transposées aux quartiers, cette lecture est devenue ultra-dominante dans les années 2000 avec la prépondérance de la rénovation urbaine dont l’objectif ultime est (ou était, compte tenu de ses maigres résultats dans ce domaine) de banaliser les quartiers pour en effacer la spécificité ethnique. 
L’idéologie républicaine de l’intégration interdit de penser des quartiers où les minorités sont majoritaires comme une situation banale dans le paysage urbain. Or il n’y a pas de politique plus diamétralement opposée au développement communautaire et à sa philosophie de l’empowerment. Le développement communautaire suppose de faire avec les gens tels qu’ils sont, de les considérer comme des ressources et non comme des handicaps en terme d’«   image   », avec comme visée première la stabilité de l’élite sociale de ces quartiers. En dispersant les habitants, et en les privant de leurs forces vives, la rénovation urbaine a au contraire pour effet de déstabiliser les dynamiques sociales.
Enfin, derrière les idées (ou les idéologies), il y a des intérêts. L’intérêt d’un maire est partout le même   : conforter un pouvoir sur un territoire. Et parmi les ressources rhétoriques que mobilisent tant les élus que l’État, il y a l’«   intérêt public   » ou l’«   intérêt général   » qui permet de légitimer leur monopole dans l’exercice du pouvoir local. C’est ce discours de l’intérêt public (ou général) qui permet d’invalider des démarches non directement assujetties aux priorités des pouvoirs locaux, toujours suspectées de défendre un intérêt particulier. 
Là aussi, la notion d’intérêt public est aux antipodes celle d’intérêt commun, au cœur des démarches du développement communautaire. Ces démarches partent du principe qu’aucun acteur n’a le monopole de la définition de l’intérêt public, car le bien commun se construit à travers un processus qui donne la possibilité à une pluralité d’intérêts de s’exprimer et de prendre part aux décisions. L’intérêt commun peut faire penser à l’intérêt public, car il s’agit dans les deux cas de transcender les intérêts particuliers. Mais cette opération n’est possible que si l’on commence par reconnaître que les intérêts collectifs des habitants sont tout aussi légitimes que l’intérêt des élus. Car les élus défendent aussi des intérêts particuliers   : ils cherchent à assurer leur réélection en répondant aux demandes sociales de certains groupes. Et l’on sait bien que les habitants des quartiers où se concentrent des minorités sont rarement une cible électorale prioritaire pour les élus locaux.
Ces constats, très rapidement formulés, permettent d’expliquer l’exception française de la politique de la ville. Ils dessinent à grands traits un mode de relation aux habitants que l’on peut appeler le paternalisme public, c'est-à-dire de gens (les décideurs) qui savent ce qui est bon pour les autres. La mobilisation politico-institutionnelle entend en effet devancer l’expression de la demande sociale des habitants, en prédéfinissant les problèmes à traiter et la nature des réponses à y apporter. 
Ce système a des effets redoutables car il engendre, en retour, des attitudes de passivité et de défiance envers le système, les habitants ne pouvant que constater l’écart entre les promesses de prendre en charge leurs problème et la réalité de la mobilisation politico-institutionnelle. Quant aux leaders spontanés qui émergent dans les quartiers, ils ont tendance à jouer la carte de l’intégration individuelle au système politico-administratif et de la conformité à ses attentes et normes de fonctionnement, au risque de se couper des autres habitants. La force d’attraction du système n’est donc pas négligeable et il faut en avoir une conscience claire si l’on cherche à le transformer. 
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Cette grille d’analyse et d’interprétation n’a pas vocation à écorner l’enthousiasme sur les potentialités du pouvoir d’agir. Il s’agit plutôt d’identifier les points les plus névralgiques du système en vigueur sur lesquels agir pour tenter d’infléchir ce système et d’en dévier la trajectoire sur laquelle il se trouve embarqué depuis maintenant plus de vingt ans. Faire dévier cette trajectoire suppose trois types de transformations correspondant aux trois registres (les trois «   i   ») identifiés.
Dans le registre institutionnel, il s’agit notamment de redéfinir la place et le rôle respectif de ces trois acteurs centraux que sont les élus du suffrage universel, les techniciens, et les associations. La seule voie praticable pour avancer vers l’empowerment c’est une démunicipalisation partielle de la politique de la ville. Il s’agirait, pour des professionnels qui œuvrent aujourd'hui sous l’autorité des élus locaux, de basculer du côté d’organisations de la société civile en mettant leurs compétences et leur expertise au service de ces organisations. Toujours dans le registre des instruments, rien ne se fera si l’on ne réforme pas radicalement l’Anru qui, dans son fonctionnement actuel, est l’ennemi mortel de l’empowerment.
Dans le registre des idées, il y a tout un travail à opérer sur les représentations des décideurs publics, en particulier des élus. L’enjeu est de les amener à renoncer à cette chimère qu’est la ville sans division ni ségrégation, où la seule option proposée aux minorités visibles est de se fondre dans le tissu urbain pour devenir invisibles. Il faut amener les élus à reconnaître que les processus d’intégration des minorités obéissent à des mécanismes complexes et que l’existence de quartiers où ces minorités sont majoritaires n’est pas forcément un problème en soi, qu’elle le devient quand leurs habitants n’ont l’envie d’y rester ni la possibilité d’en partir, pour reprendre la formule de Daniel Béhar. 
Dans ce travail sur les représentations et les valeurs, les chercheurs et experts de l’urbain ont à l’évidence un rôle majeur à jouer. Mais comme on ne doit pas tomber dans l’angélisme, il peut aussi y avoir besoin d’engager un rapport de force. Si l’on se place maintenant dans le registre des intérêts, il y a un manque fondamental à combler dans le contexte français   : celui de la création de groupes de pression et d’intérêt qui représentent les quartiers pauvres, c'est-à-dire la constitution de lobbies qui ne se limiteraient pas au lobby des maires de banlieues. Comme pour les agriculteurs ou les enseignants, il y a besoin de lobbies d’habitants capables d’exercer une pression à toutes les échelles de la décision publique.